我國漢唐時期績效考評的特色與啟示

我國古代曾經是世界上行政管理最發達的國家之一，其體制之完備，經驗之豐富，影響之深遠，堪與燦爛的物質文明相媲美，且交相輝映。績效考評，就是一項很有特色的研究和實踐。古代績效考評主要表現為對官吏政績的考評，也包括對所管轄區的綜合考察以及與之配套的監察制度。

    漢唐時期，我國已建立了比較完備的績效考評制度。宋代人在評論唐代的政績考評制度時說：“人思激勵，績效著聞”。［1］漢唐行政史的研究，也證明績效考評制度在整頓吏治、維護穩定、促進發展等方面發揮了積極作用。通過分析漢唐時期績效考評的特色，吸取我國古代在考績制度方面的治國智慧，這對加強現代政府績效管理是有借鑒意義的。

一、漢唐時期績效考評的目標與內容

    古代績效考評又稱“考績”、“考課”、“考成”、“考功”等，與現代的“績效評估”有聯系也有區別。

    就我們能查到的資料，最早的考績制度出自周朝。《周禮》中記載了“六計”和“大比”。“六計”是針對中央官府所轄的“群吏”而設的考核指標：“一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辦”。［2］“大比”是針對“六鄉四郊之吏”而設的考核指標：“平教治，正政事，考夫屋，及其眾寡六畜兵器，以待政令”。［3］可見，當時的考績制度已經有一定的科學成分了。

    漢唐時期中央對地方政府設定的指標，不僅限于對官員個人的考績，而是更加全面和務實。大體分為四類：（1）人戶、田土基本狀況。包括人戶、田土數目，可耕田地數目，農事豐歉情況，以及自然災害情況等。（2）財政收支基本狀況。包括各類賦稅征收數額和各項支出數額，以及各類財物本期結余之數。（3）官吏表現基本狀況。包括是否嚴格執法，是否勤勉、廉潔等。（4）其他情況。如市場物價高低、盜竊事件多少、社會風氣教化情況等。可見目標任務反映了地方的政治、經濟、吏治、社會風氣等，涉及到經濟社會的各個方面。

    績效考評內容，還體現在“六條問事”。漢代的六條是：“一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石（漢代官職，郡守、國相年俸二千石谷物，所以常稱他們為”二千石“——作者注）不奉詔書、遵承典制，背公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監；六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賄，割損政令。”［4］這六條除了第一條是打擊地方惡黑勢力，維護社會公平安定外，其它幾條都是針對地方最高行政長官的。涉及到的內容有：地方官吏是否遵法守紀，奉公廉潔，侵漁百姓，聚斂為奸；地方長官是否執法公正，不以個人喜好徇私枉法，侵擾、苛暴百姓；地方長官有無選官不平，親小人遠賢臣；地方官子女是否仗勢欺人，損公肥私。地方官吏是否阿附豪強富貴，行賄受賄，危害國家法令等。這些問題都是當時存在的嚴重危害社會安定的問題，是國家必須著力治理的問題。

    唐代“六條”和漢有同有異，更重于考察經濟、財政方面的內容。“其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異數，藏器晦跡，應時用著；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。［5］這些內容涉及地方官吏的道德品行，人口、經濟帳目、賦役、農業、糧食、治安、人才，及官吏與地方豪強勾結，壓榨貧弱者等關系到社會穩定的問題。唐”六條“專門對發展農業生產（第三、四條）和搜羅人才（第五條）作出規定，頗有特色。

    政績考評的分類指標，唐代有“四善二十七最”。“四善”是：“德義有聞；清慎明著；公平可稱；恪勤匪懈。”要求廉潔、公道、勤勉、不懈怠。“二十七最”是針對二十七個行業也即當時政府管理的工作，設定的不同考評標準，如對秘書性參謀人員規定的最高標準是“獻可替否，拾遺補闕”，對警衛人員規定的最高標準是“部統有方，警守無失”，對監察人員規定的最高標準是“訪察精審，彈舉必當”，對公文核檢人員規定的最高標準是“明于勘覆，稽失無隱”，對市場監管人員規定的最高標準是“市廛（音chn，集市——作者注）弗擾，奸濫不行”，對農業管理人員規定的最高標準是“耕耨以時，收獲成課”。根據這些標準，將“善”與“最”結合起來考慮，將被考評對象區分為九等。“一最四善為上上， 一最三善為上中，一最二善為上下，無最有二善為中上，無最有一善為中中，職事粗理，善最不聞為中下，愛憎任情、處斷乖理為下上，背公向私、職務廢缺為下中，居官陷詐、貪濁有狀為下下。”［6］

    漢唐時期在設定績效目標時有四個特點：

    一是疏而不漏，簡而易行。他們懂得制定目標任務不能過于苛煩，否則適得其反。如唐人李嶠在奏文中寫得很深刻：“夫禁網尚疏，發令宜簡，簡則法易行而不煩雜，疏則所羅廣而無苛碎。”目標任務疏離而不漏、簡單而易行，容易落到實處。

    二是兼顧經濟和社會效益。績效目標不顧此失彼，而是盡量做到兼顧經濟和社會的全面發展問題。

    三是注重實際業績。不看“虛活”，重在練“實功”，激勵官風始終保持務實進取的狀態。

    四是將績效考評指標制度化。唐代制訂了專門的法律——《考課法》，正式編入用以“設范立制”的唐令第十一篇。漢唐制定的“六條”也是帶有法律性質的規范化文件。

二、漢唐時期績效考評的運作機制

    漢唐時期績效考評有比較配套的機制，如“雙向制”和考評結果應用機制。

    （一）自下而上的績效報告機制

    漢代有“上計”制度，即由地方行政長官定期向上級呈上計文書，報告地方治理狀況。縣令于年終將該縣戶口、墾田、錢谷、刑獄狀況等，編制為計簿，呈送郡國。郡守再根據屬縣的計簿，編制郡的計簿，上報朝廷。朝廷據此評定地方行政長官的政績。漢代還為這種制度頒布有專門的法律《上計律》。漢代上計吏由郡守的僚佐擔任，每三年上計一次，即“漢法，三載上計，以會課最。”唐代基本與漢代相同。

    （二）自上而下的考評監察機制

    漢唐時期還有更重要的一條考評地方官吏的渠道，即由中央派員長駐地方或臨時派員檢察地方政府的行政過程、行政行為和行政結果等。漢代將全國分為十三州（唐設十五道），也即十三個監察區，這十三州不同于原有的行政轄區，是純粹的監察區，每州各監若干郡國，中央設十三名刺史（唐設采訪使）為監察官，各負責一州的監察事務。刺史在州內有自己的住所，即常設的官署，他們每年年終赴京述職，其余時間在州內執行監察職任。十三州刺史皆隸屬于中央最高監察機關御史府，由御史中丞具體督管。刺史是中央監察機關派遣常駐地方的監察官。刺史的監察方式是，日常在治所接受對州內地方官吏和豪強的檢舉揭發并據此上奏彈劾，此外還須于每年秋分之際，率領屬員巡查州內諸郡國，實地考察其治理狀況。接觸下級官吏和民眾，了解郡國守相在處理政務、執行法律、安撫百姓等方面的情況，并上奏朝廷，以定升黜。

    （三）以巡查為主的不定期考評機制

    除了上述兩種主要渠道外，漢唐時期還有一種臨時性突擊考評地方官吏的輔助手段。其主要形式是巡查。對地方的巡查也分兩級進行，即中央對郡國和郡對屬縣的分級巡視。中央對郡國的巡查叫“巡視”，是最高行政長官或代表最高行政長官的巡查，他們對郡縣長吏及地方豪強有處罰權，在巡行時對貪官豪強可當即處置，能取得很好的效果。因此他們的巡行無論對當地的長吏還是監察官員都有相當震懾力，是很好的監督、考評地方官員的辦法。中央對地方的巡查是不定期的，由皇帝本人進行還是派員，或由御史府派遣使者，是不固定的，隨機的。郡對屬縣的巡視一般由郡太守本人進行，稱為“行縣”。郡太守行縣必須定期進行，一般是在每年春季。

    （四）績效考評結果應用機制

    漢唐時期重視對考評結果的應用，在俸祿增減、品階升降、職位變動、榮辱與奪等方面都體現了不同考績的結果。唐太宗將這一條視為國家治理的關鍵，他說：“國家大事，惟賞與罰。賞當其勞，無功者自退； 罰當其罪，為惡者咸懼。”［7］

    《唐六典》卷二《考功郎中員外郎》載有具體的獎勵辦法。獲得“中上”者，可加祿一季； 得“上下”者，加祿二季：“上中”者，加祿三季：“上上”者，加祿一年。得“中中”者，維持原俸祿不變：“中下”者，奪祿一季：“下上”者，奪祿二季； “下中”者，奪祿三季； “下下”者，奪祿一年。

    唐制規定六品以下官吏有任職期限，每四年為限，變動一次。變動的依據也是考評等級。

    考績不但與實際的利益緊密聯系，而且關系到其生前死后的榮譽，這是封建士大夫尤其看重的。唐朝皇帝常常親自對一些政績卓著的官員給予特別獎勵。如武德二年，唐高祖以李綱、孫伏伽為上等，“皆陟其考第，以旌寵之”。［8］開元年間，某縣名為路劍客的縣令“考績上上，為天下最”，唐玄宗賜其名曰“嗣恭”。

三、對建立現代績效管理體系的有益啟示

    （一）設計績效考評運作的長效機制漢唐時期不僅對績效考評有明確的目標，而且建立了“雙向制”等考評運作機制，既有地方官自己申報成績，給予其充分話語權，又有各個層次“上對下”的監督機制，避免地方官在“上計”時弄虛作假，將其違法亂紀行為杜絕在施政開端。尤其是君王不定期的巡視不但督促了地方官吏秉公行政，對于各級監察官吏也是一種檢查、威懾。這些機制在漢唐王朝沒落之前的漫長歲月中一直發揮著較有效的作用。

    （二）國家最高層對績效考評高度重視和支持對官吏政績的考評，必然要耗費人力物力財力，觸及權貴寵臣，最高層的有力支持是取得考評成功的重要因素。漢唐時期皇帝親自主持高級官員的考評，并支持下級官員對皇親國戚和最高層次官員的適當考評。

    （三）建立專司績效考評的機構并賦予其相當的權限唐代設有專門負責績效考評的機構和人員，即尚書省和吏部考功司，有兩個部門負責，分工明確，又有監督，考功司設“考功郎中”和“員外郎”，分別負責京官和地方官的考評。漢唐時期負責考評工作的官方機構擁有相當大的權力。

    （四）明確規定績效考評官員的職責漢唐各級考評官吏有明確的職權范圍，如刺史的監察范圍是地方官員中的“二千石”以上官員，低于這一級別的官吏如縣令等，則不在其監察之列，否則便是越權。對所察事項也限制在“六條”范圍內，“非條所問，即不省”。逾越職權，也要受到彈劾處分。對所考評的對象有一定限制，使其權力控制在一定范圍內，不致濫用權力而使地方長吏不知所措。對問事范圍有一定限制，考評人員不必“官無大小、事無巨細”逐一過問，在時間和精力上能夠保障考評的實施，使其不致在考評過程中因小失大，糾纏于細枝末節而不能有大作為。

    （五）重視對考評官員的考評和選任選拔考評官的條件：一是“曾任州縣理人官者方可薦用”，要有實踐經驗以保證其實際任職能力；二是為官必須剛正不阿，知難勇進。

    我國古代績效考評制度是建立在當時社會基礎之上的官吏體制的一部分，與我們現在所處時代的復雜性和多樣性、也與當今世界范圍的績效評估概念有著極大的差異性，不可同日而語，但漢唐時期的績效考評制度在歷史上發揮了積極作用，有效地維護了封建統治，這一點也是不可否認的。