一、公訴環節程序分流機制的概念界定
程序分流，從詞義上劃分，有廣義和狹義兩種情形。狹義上的程序分流僅指審前程序中偵查環節的分流和公訴環節的分流。而廣義上的程序分流分為審前程序的分流和審判程序的分流。公訴環節程序分流機制是指在刑事訴訟的審查起訴階段，檢察官對一部分構成犯罪或者證據不足的案件作出免予起訴、緩予起訴、起訴猶豫及放棄起訴等處理，而不再交法院審判的制度。隨著刑事訴訟效率價值的凸顯以及輕緩化刑事政策和教育刑理論的興起，越來越多的國家已經否定了案件不分大小、罪行不分輕重，檢察官一概必須將案件起訴至法院適用刑罰的做法，而是運用保安處分、社會監督等手段來代替。公訴分流的設置是以起訴便宜主義為基礎，賦予檢察官用案件分流的形式作出裁量。
二、公訴環節程序分流機制的訴訟價值
訴訟價值是指作為主體的人對于作為客體的法律內涵的應有的價值因素的認識，是法律對于人的需要的一種滿足。[①]訴訟價值評析在訴訟法律制度的研究中具有非常重要的意義。公訴分流的訴訟價值具體體現在對實現刑事訴訟目的具有積極作用。主流觀點認為,我國的刑事訴訟有雙重目的,即打擊犯罪和保護人權,并力圖體現將兩者相結合的理性要求，以確保刑事訴訟的公正與高效進行，維護社會秩序。這就要求司法機關在刑事訴訟中，既要及時查明事實真相，準確打擊犯罪，又要注重程序的正當性，防止案件當事人的合法權益受到不法侵害。而公訴分流在諸多方面充分體現了刑事訴訟法的立法目的和要求。
（一）有利于提高訴訟效益。由于我國正進入了社會轉型的快速發展階段，一方面我國的犯罪數量和重特大惡性案件數呈幾何式增長，導致監管場所人滿為患，監禁成本是一個天文數字[②]；另一方面案多人少矛盾突出，司法工作人員連年超負荷工作，[③]因此，我國目前的司法現實決定了國家應當將有限的司法資源突出放到重特大案件上來。公訴分流可以緩解司法機關的壓力，有效縮短訴訟時間，既符合訴訟經濟的目的，又有利于及時消化積案，實現控制犯罪的最佳效果。
（二）有利于體現輕緩化的刑事政策。“在整個社會控制犯罪的系統工程中，刑罰只能是有限的和短處的作用，刑罰量投入的多少和犯罪率的高低不可能成簡單的反比關系”[④]因此，傳統的報應刑理論開始松動，刑事司法也開始從一味的強調特殊預防轉向一般預防與特殊預防并重。與刑罰改革的一般趨勢相適應，教育刑主義為公訴分流的建立提供了理念上的支撐。人民檢察院可以酌情對部分在公訴環節的案件作出適當分流，這樣既可以減輕刑事審判對于犯罪嫌疑人的標簽作用，又可以避免刑罰副作用，充分體現輕緩化的刑事政策。
（三）有利于維護公共利益。公共利益指的是作為有機整體的公眾所共同享有的權益、福利和價值。公共利益是公正之外司法、立法應當追求的重要價值目標。若從檢察制度的產生和發展角度考察，維護公共利益是公訴權產生的基礎。因此，公共利益標準的確立已經成為許多國家檢察制度和公訴權的基本屬性。在我國，檢察官在正當行使追訴裁量權時，除了應當依法裁量，符合法治這一司法原則外，將公共利益作為檢察官裁量的依據或者說制約是非常必要的。因為在不違背或者基本不違背公平和正義的情況下，鑒于公共利益的因素而將不必進入審判階段的案件分流過濾，對不必追訴的被追訴人施以不起訴、緩予起訴、辯訴交易及其他替代性處罰措施，盡早擺脫刑事訴訟，早日復歸社會，從而使刑事訴訟達到較為合理，這可以說是一種理智而又無奈的舉措。
（四）有利于和諧社會的構建。構建和諧社會是人類孜孜以求的理想，隨著《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》的下發，當前我國社會各界都在為實現這一目標而努力奮斗。筆者認為，檢察機關正在推行公訴分流之一的和解不起訴制度不僅成為檢察機關適用刑事和解的主要途經，而且成為實現社會和諧的有效途經。和解不起訴是指被害人與加害人在人民檢察院的主持下，通過加害人向被害人認罪悔過，求得被害人的諒解，雙方達成和解的協議之后，由檢察院作出不起訴決定。[⑤]日本學者棚賴孝雄指出，“就合意的形成而言，只有在當事者的意思滲透到解決過程和結果的一切方面才具有真正的合理性。”[⑥]從刑事案件一般解決方式講，加害人的懺悔和被害人的要求是不可能通過面對面的途經表達和溝通的，被害人因其合法權益遭受侵害，總是迫切要求對違法犯罪行為人進行懲罰，從而導致加害人和被害人及其雙方的親屬等因加害人犯罪而成為永遠的對立面，一定程度上加劇了社會的不和諧因素。而和解不起訴制度正是通過在不明顯損害公共利益的基礎上充分尊重被害人和加害人的意愿來解決沖突。讓加害人聽被害人親口陳述犯罪給他本人及家庭造成的傷害和痛苦；讓被害人親耳聽到加害人虔誠的懺悔，有利于防止矛盾的激化，修復被損害的社會關系，減少糾紛的對抗性，有助于實現雙方的長遠利益和友好關系，從而促進糾紛的徹底解決。這種訴訟分流機制恰恰滿足了構建和諧社會的基本要求。
三、我國公訴環節程序分流機制的健全
（一）公訴分流的域外實踐
聯合國刑事司法準則積極肯定了非刑法化、刑罰個別化和非監禁刑等刑事訴訟分流措施。1990年9月7日通過的聯合國《關于檢察官作用的準則》第18條規定：“根據國家法律，檢察官應在充分尊重嫌疑者和受害者的人權的基礎上適當考慮免予起訴、有條件或無條件地中止訴訟進程或使某些刑事案件從正規的司法系統轉由其他辦法處理。為此目的，各國應充分探討改用非刑事辦法的可能性，目的不僅是減輕過重的法院負擔而且也避免受到審前拘留、起訴和定罪的污名以及避免監禁可能帶來的不利后果”。可見，適度擴張檢察官的不起訴裁量權，在審前階段改用靈活多樣的非刑事辦法實現案件的合理分流是聯合國刑事司法準則的基本要求。英美法系國家起訴便宜的傳統在英國得以充分體現。英國檢察官在提起公訴之前的案件審查中，要求從兩個方面進行檢驗：一是證據檢驗；二是公共利益檢驗。所謂“公共利益檢驗”，就是在證據檢驗結束后，檢察官認為根據現有證據可以給被告人定罪，那么并不意味就要提起公訴，還要從公共利益考慮，看對被告人是否有必要追究刑事責任，公眾是否有興趣對被告人起訴來決定最終起訴與否。公共利益檢驗體現了對于過失犯罪、初犯、偶犯、老年人犯罪等從寬處理的原則。經過公共利益檢驗，相當一部分案件被分流到審判程序之外。德國傳統上屬于大陸法系國家，實行十分嚴格的起訴法定主義，檢察官的起訴裁量權較小。不過，19世紀末以后，這種狀況開始發生變化。基于社會發展的需要，德國開始兼采用起訴便宜主義原則，賦予檢察官一定的起訴裁量權，包括酌定不起訴、緩起訴，也包括是否申請刑事處罰令程序的權力以及是選擇快速審判程序的起訴還是選擇普通審判程序的起訴之權力，還包括在恐怖活動案件、與有組織犯罪有關的毒品、賣淫等最重案件中對污點證人豁免而不起訴或者減輕刑罰的權力，呈多元化運作狀態。德國檢察機關不起訴裁量權的不斷擴張，在司法領域中承載著公訴分流的重要職能。
（二）我國公訴分流現狀
傳統上，我國是實行起訴法定主義的國家，檢察官的不起訴裁量權極小。1996年頒布的刑訴法在取消了免于起訴制度后，建立了以起訴法定主義為主，以起訴便宜原則為輔，檢察機關對部分刑事案件“可以作出不起訴決定”的公訴模式。這樣，作為起訴法定主義和起訴便宜主義調和的產物，尤其是作為以起訴便宜原則為主要內容和具體表現形式的不起訴制度已經成為我國公訴制度的重要組成部分，這在一定程度上體現了公訴分流的理念。但是，由于國民甚至中國立法界、司法實務界乃至學術理論界對司法專橫恣意的恐懼與反抗以及對自由裁量權的誤解與擔憂，使有限之起訴自由裁量權的行使也遭桎梏與限制，沒能真正意義上實行公訴分流，發揮其應有的作用。裁量不起訴制度并未很好體現立法精神的問題，引起了學界和司法實務部門的極大關注。與各國在公訴分流機制和實踐相比，我國還存在以下不足：第一，公訴分流渠道單一，無法滿足檢察實踐的需要。我國現行刑訴法規定了三種不起訴的形式，即刑訴法第142條第1款規定的絕對不起訴，即犯罪嫌疑人有刑訴法第15條規定的情形之一、人民檢察院應當作出不起訴決定；刑訴法第142條第2款規定的相對不起訴，即對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定；刑訴法第140條第4款規定的存疑不起訴，對于補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，可以作出不起訴的決定。雖然該條文上采用了“可以作出不起訴”的表述，但是檢察機關卻并不享有起訴與否的裁量權。因此，只有相對不起訴賦予了檢察機關不起訴裁量權，承載著公訴分流的功能。第二，范圍狹小的不起訴裁量權，制約了公訴分流功能的發揮。按照對主流觀點的理解，適用相對不起訴的條件有兩個：一是犯罪情節輕微；二是依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的。必須同時具備這兩個條件的，人民檢察院才可以作出相對不起訴處理。這個條件是相當狹小的，只能對犯罪情節輕微案件中的一部分，即依照刑法規定不需要判處刑罰或者可以免除刑罰的，檢察院才可以作相對不起訴處理。同時，還受到被害人、被不起訴人的自我救濟,公安機關、檢察機關內部、審判機關以及人民監督員的監督制約等嚴密的監督和制約。
（三）完善我國公訴分流的設想
在確定我國公訴分流制度模式時，應針對我國公訴分流中存在的不足和問題，借鑒國外尤其是西方國家的成功經驗和發展趨勢，建立既具有中國特色又反映世界潮流的公訴分流機制。要通過逐步擴張檢察官的不起訴裁量權，以保障公訴分流功能得以實現。
1、 將公共利益作為檢察官裁量的依據，擴大公訴分流渠道。從立法、理論或實踐看，無論是英美法系國家還是大陸法系國家，都將公共利益衡量視為如何運用起訴便宜原則的至關重要的核心問題。對于輕罪案件，應當賦予我國檢察機關參酌“犯罪人的個人情況”和犯罪人在“犯罪后的表現”等公共利益的構成要素作出不起訴決定。
2、擴張相對不起訴的適用范圍。一般是將“犯罪情節輕微”理解為輕罪（輕罪是指刑法規定應當判處三年以下有期徒刑、拘役、管制、單處附加刑的犯罪）中的情節較輕的情形，但是，筆者認為，對于初次涉嫌犯罪、未成年人涉嫌犯罪、老年人涉嫌犯罪或過失涉嫌犯罪，可能被判處5年以下有期徒刑、拘役、管制、單處罰金的案件，如果犯罪嫌疑人與被害人和解并彌補對被害人造成的損失，人民檢察院根據被害人或其法定代理人的申請，可以作出不起訴的決定。
3、賦予檢察官的刑罰豁免權。所謂刑罰豁免權，是指檢察官為了獲得某種重要證據，而免除證人作證而可能被定罪的權力。刑罰豁免權的設置是鼓勵犯罪者與追訴機關合作的一項重要措施，是以犧牲小公正獲取大公正，同時又能保證和提升刑事司法效率的積極措施。筆者認為，無論從正當程序理念的角度，還是從任何人享有不被強迫自證其罪特權的角度，抑或從保障證人權益的角度，應通過對刑訴法的再修改，在立法上賦予檢察官對證人作證的豁免權。具體設想是增加“對于在黑社會性質犯罪、毒品犯罪以及腐敗犯罪案件中，主動悔過自新的，為辦案機關偵破案件提供實質性配合的人，只要符合刑法關于在不需要判處刑罰或免除刑罰的條件，即使犯罪情節不輕微，也可作出不起訴處理”的規定。